L’innovazione nella Pubblica Amministrazione è ricondotta a riforme formali e cambiamenti tecnologici, ma studi recenti evidenziano che la trasformazione organizzativa emerge da pratiche quotidiane e capacità adattive. Un’analisi sistematica della letteratura condotta su 117 articoli mostra come pratiche quotidiane, leadership distribuita e capability adattive sostengano una trasformazione “silenziosa”, digitale e duratura.
Introduzione
La Pubblica Amministrazione (PA) è tradizionalmente descritta come un contesto organizzativo caratterizzato da elevata istituzionalizzazione, rigidità procedurale e forte orientamento alla stabilità. La letteratura recente suggerisce che la metamorfosi della PA non sia soltanto il risultato di interventi normativi centralizzati, ma si configuri piuttosto come una “trasformazione silenziosa”: un processo graduale, emergente e non lineare di cambiamento organizzativo che si sviluppa attraverso micro-pratiche, adattamenti incrementali e innovazioni informali sviluppate entro i vincoli istituzionali esistenti (Nagel, 2025; Spacek & Horak, 2025). A differenza delle tradizionali riforme top-down, questa forma di trasformazione agisce in modo spesso invisibile e cumulativo, riconfigurando progressivamente routine amministrative, capability organizzative e processi di creazione del valore pubblico (Pahl-Wostl et al., 2023).
Un numero crescente di studi conferma che il cambiamento organizzativo nella PA emerge sempre più spesso da pratiche quotidiane, processi di apprendimento distribuito e forme informali di leadership, capaci di adattare le amministrazioni pubbliche a contesti complessi e vincolati (Haug et al., 2023; Scupola & Mergel, 2021; Bason, 2018; De Vries et al., 2016). In coerenza con ciò, la digital transformation viene descritta come un fenomeno che va oltre la mera digitalizzazione dei servizi, richiedendo una riconfigurazione integrata di ruoli, competenze e modelli operativi (Martinez & Pezzillo Iacono, 2021).
In questo scenario, la trasformazione non coincide necessariamente con grandi riforme strutturali, ma si manifesta attraverso micro-processi organizzativi, sperimentazioni locali e adattamenti incrementali delle routine operative (Mariani & Bianchi, 2023). Tali dinamiche risultano particolarmente rilevanti nell’adozione di tecnologie digitali e di intelligenza artificiale (AI), dove l’efficacia delle innovazioni dipende soprattutto dalla loro integrazione nelle pratiche lavorative quotidiane e nei processi decisionali esistenti (Mergel et al., 2019; Edelmann et al., 2023).
In contesti caratterizzati da rigidità burocratiche, gli attori intermedi assumono un ruolo centrale nel tradurre strategie digitali in pratiche operative concrete (Wilson & Mergel, 2022). In questo quadro, la leadership trasformazionale e distribuita rappresenta una condizione abilitante essenziale, poiché favorisce il superamento delle resistenze organizzative, sostiene l’apprendimento collettivo e promuove culture orientate all’innovazione (Siswadhi et al., 2025; Zumitzavan et al., 2025). Infine, tali processi si riflettono nell’emergere di forme di governance collaborativa e co-produzione, in cui cittadini e stakeholder partecipano attivamente alla creazione del valore pubblico (Crosby et al., 2017; Feller et al., 2011; Scupola & Mergel, 2021; Osborne et al., 2021).
Nonostante la crescente produzione scientifica, manca ancora una sintesi sistemica capace di spiegare come e attraverso quali meccanismi la trasformazione pubblica avvenga oltre le riforme formali.
Pertanto, questo studio intende rispondere alle seguenti research questions:
RQ1. Quali framework teorici spiegano l’innovazione practice-based nella PA?
RQ2. In che modo pratiche quotidiane e leadership trasformazionale e distribuita guidano la trasformazione organizzativa sotto vincoli istituzionali e di risorse?
RQ3. Quale ruolo svolgono digital transformation e AI nel rimodellare le routine operative del settore pubblico?
Per rispondere, adottiamo una revisione sistematica della letteratura, con l’obiettivo di
esplorare come il cambiamento emerga anche attraverso micro-pratiche e innovazioni informali, interpretare il digitale come leva di trasformazione organizzativa e individuare le capability chiave necessarie in contesti complessi e incerti.
Framework teorico e metodo
L’innovazione nella PA è interpretata come un processo incrementale derivante dall’interazione tra vincoli istituzionali, pratiche quotidiane, capacità organizzative e governance. La revisione adotta un framework teorico integrato che combina practice-based perspective, dynamic capabilities theory (DCT), leadership trasformazionale e distribuita e approccio al public value e alla co-production. Tale integrazione consente di superare visioni puramente tecno-centriche della trasformazione digitale, offrendo una lettura più aderente alla natura situata e relazionale dell’innovazione pubblica.
La practice-based perspective interpreta l’innovazione come il risultato di pratiche sociali, routine operative e azioni situate, più che di riforme pianificate o interventi top-down (Bason, 2018; Haug et al., 2023). In questa prospettiva, il cambiamento emerge attraverso micro-adattamenti guidati da frontline workers e middle managers, producendo innovazione incrementale e informale capace di superare la rigidità burocratica (Scupola & Mergel, 2021; Malacina et al., 2022).
La DCT consente invece di comprendere come le organizzazioni pubbliche sviluppino capacità di adattamento in contesti caratterizzati da incertezza e trasformazione digitale (Kattel & Mazzucato, 2018; Konopik et al., 2022). L’innovazione deriva dall’interazione tra sensing, seizing e reconfiguring, ossia individuazione di opportunità, mobilitazione di risorse e riallineamento di strutture e competenze. Tali capacità risultano strettamente connesse ai processi di apprendimento e sperimentazione continua (Ellström et al., 2021; De Magalhães Santos, 2024).
Un ulteriore filone riguarda la leadership trasformazionale e distribuita, intesa come rete di attori formali e informali che contribuiscono al cambiamento organizzativo (Schoemaker et al., 2018; Heubeck, 2023; Sugiyanto, 2025). In contesti pubblici caratterizzati da risorse limitate, middle managers, digital champions e leader informali assumono un ruolo centrale nel sostenere sperimentazione locale e adattamento delle routine operative (Wilson & Mergel, 2022). I processi di digital transformation diventano così spazi nei quali apprendimento organizzativo, coordinamento e produzione di conoscenza convergono, favorendo forme collaborative di governance (Canonico et al., 2022; 2025).
Infine, la prospettiva del public value e della co-production interpreta la creazione di valore pubblico come un processo relazionale che coinvolge cittadini e stakeholder in ecosistemi collaborativi (Osborne et al., 2021; Torfing et al., 2021). La co-production contribuisce alla generazione di outcomes pubblici più inclusivi e sostenibili (Rösler et al., 2021), mentre la trasformazione digitale favorisce l’integrazione tra servizi, partecipazione degli utenti e creazione di valore pubblico. Nel complesso, le quattro prospettive interagiscono in modo dinamico: la practice-based perspective spiega come il cambiamento emerga dalle pratiche quotidiane, la dynamic capabilities theory chiarisce i meccanismi di adattamento organizzativo, la leadership trasformazionale e distribuita abilita coordinamento e apprendimento, mentre l’approccio al public value e alla co-production orienta tali processi verso la creazione collaborativa di valore pubblico. La trasformazione digitale della PA emerge quindi come un processo practice-based, capability-driven e leadership-enabled fondato sull’interazione continua tra adattamento organizzativo, innovazione collaborativa e governance pubblica.
La revisione sistematica è stata condotta seguendo il protocollo PRISMA. I criteri di inclusione hanno compreso studi focalizzati sulla trasformazione digitale nella Pubblica Amministrazione, identificati attraverso keyword riconducibili alle aree della public administration, management, organization studies e digital government. Sono stati inclusi sia studi empirici sia contributi teorici e comparativi pubblicati tra il 2010 e il 2025. Sono stati esclusi studi puramente normativi o focalizzati esclusivamente su architetture tecnologiche.
Il processo di selezione ha seguito le quattro fasi PRISMA: identificazione dei record nei database Scopus e Web of Science, screening di titoli e abstract con rimozione dei duplicati e dei contributi non pertinenti, fase di eleggibilità basata sulla lettura full-text e verifica della coerenza con gli obiettivi della review, e infine inclusione del corpus finale di 117 articoli analizzati mediante una codifica tematica.
Tabella 1. Tabella riepilogativa del modello PRISMA
| Fase | Descrizione | Output |
| Identificazione | Ricerca nei database Scopus e Web of Science | Record iniziali |
| Screening | Rimozione duplicati e revisione titoli/abstract | Studi filtrati |
| Eleggibilità | Analisi full-text secondo criteri qualitativi | Articoli pertinenti |
| Inclusione | Selezione finale degli studi | 117 articoli |
Analisi e risultati
La letteratura analizzata evidenzia una crescente attenzione verso forme di innovazione emergenti dalle pratiche quotidiane nella Pubblica Amministrazione, in parallelo all’accelerazione dei processi di digital transformation (Haug et al., 2023; Latupeirissa et al., 2024). I risultati della Systematic Literature Review sono organizzati in relazione alle RQ, per chiarire il contributo dei framework teorici, dei meccanismi organizzativi e della digital transformation nei processi di cambiamento della PA.
RQ1. Quali framework teorici spiegano l’innovazione practice-based nella PA?
L’analisi mostra che l’innovazione practice-based nella PA viene interpretata attraverso prospettive integrate, tra cui dynamic capabilities, institutional theory, public value e practice-based approaches. Un risultato ricorrente evidenzia che l’innovazione pubblica emerge soprattutto tramite adattamenti incrementali delle routine operative, più che attraverso riforme formali o interventi top-down. In diversi contesti amministrativi, i funzionari modificano procedure e modalità di lavoro per rispondere a vincoli locali, pressioni temporali e scarsità di risorse, generando forme di innovazione incrementale spesso non formalizzate, definite come silent transformation (Haug et al., 2023; Andresen et al., 2025).
La trasformazione appare quindi come un processo cumulativo e iterativo, fondato su apprendimento continuo e sperimentazione quotidiana piuttosto che su cambiamenti episodici (Mariani & Bianchi, 2023). Gli studi mostrano inoltre che la capacità delle amministrazioni di adattarsi a contesti complessi dipende dalla combinazione di raccolta di segnali dal contesto, riallineamento di strutture e apprendimento organizzativo. L’adozione isolata di strumenti tecnologici tende invece a produrre risultati limitati (Mwanza & Dar, 2025).
RQ2. In che modo pratiche quotidiane e leadership trasformazionale e distribuita guidano la trasformazione organizzativa sotto vincoli istituzionali e di risorse?I risultati mostrano che il cambiamento emerge spesso in contesti caratterizzati da rigidità burocratiche, scarsità di risorse e forte pressione istituzionale, nei quali gli attori organizzativi sviluppano pratiche adattive informali per garantire continuità operativa e innovazione incrementale.
Particolarmente rilevante è il ruolo di attori non apicali. Middle managers, leader informali e digital champions emergono infatti come figure centrali nel promuovere sperimentazione locale, collaborazione inter-organizzativa e superamento delle rigidità burocratiche (Siswadhi et al., 2025; Zumitzavan et al., 2025). In contesti con risorse limitate, tali attori favoriscono team flessibili, partnership cross-sector e cicli di apprendimento rapidi, sostenendo l’adattamento continuo delle organizzazioni (Kattel & Mazzucato, 2018; Mwanza & Dar, 2025). La leadership associata ai processi di innovazione risulta quindi meno legata alla posizione gerarchica e più alla capacità di attivare apprendimento, collaborazione e sperimentazione. Le ricerche mostrano che competenze imprenditoriali, orientamento allo sviluppo e capacità di operare oltre i confini organizzativi risultano decisive per sostenere la trasformazione digitale (Heubeck, 2023; Schoemaker et al., 2018). Inoltre, capability organizzative come agilità, apprendimento continuo e knowledge sharing rappresentano elementi essenziali per l’adattamento a contesti incerti e digitalizzati.
RQ3. Quale ruolo svolgono digital transformation e AI nel rimodellare le routine operative del settore pubblico?
La letteratura converge nel considerare la digital transformation un processo continuo e profondamente organizzativo, più che un semplice aggiornamento tecnologico. L’adozione di tecnologie digitali e soluzioni di AI produce effetti significativi solo quando tali strumenti vengono integrati nelle attività operative quotidiane e accompagnati da sviluppo di competenze, coinvolgimento degli utenti e governance collaborativa (Mergel et al., 2019; Mariani & Bianchi, 2023). Al contrario, approcci tecno-centrici tendono a generare cambiamenti superficiali e risultati limitati nel lungo periodo (Feller et al., 2011). Gli studi mostrano inoltre che la creazione di valore pubblico deriva sempre più da ecosistemi collaborativi digitalmente mediati. Le piattaforme digitali facilitano processi di co-produzione e co-design che migliorano qualità e legittimità dei servizi pubblici, ma richiedono nuove routine organizzative e capacità relazionali (Scupola & Mergel, 2021; Crosby et al., 2017). Il valore pubblico emerge così dall’interazione tra servizi, cittadini e pratiche di co-creazione, con esiti variabili in funzione della qualità del disegno organizzativo e istituzionale (Osborne et al., 2021; Torfing et al., 2021; Rösler et al., 2021).
Implicazioni teoriche e pratiche
Dal punto di vista teorico, i risultati della review contribuiscono innanzitutto a rafforzare il dialogo tra practice-based perspective e DCT nel contesto della PA. Le evidenze suggeriscono infatti che le capacità dinamiche non debbano essere interpretate esclusivamente come metacapacità astratte o di livello strategico, ma come insiemi di pratiche situate e osservabili. Attività quali la progettazione partecipata dei servizi, la sperimentazione pilota, la riprogettazione incrementale dei processi e il monitoraggio continuo emergono come pattern ricorrenti che incarnano, a livello micro, le funzioni di sensing, seizing e reconfiguring (Mwanza & Dar, 2025; Barrutia et al., 2022; Malacina et al., 2022; Ellström et al., 2021). Questa lettura contribuisce a fornire una micro-fondazione più solida alle capacità dinamiche nella PA e avvicina ulteriormente la DCT alla practice-based view.
In secondo luogo, i risultati suggeriscono di ripensare il ruolo della leadership come componente costitutiva delle capacità dinamiche manageriali. Le competenze imprenditoriali, la capacità di orchestrare reti inter-organizzative e di promuovere una cultura orientata all’apprendimento e alla sperimentazione risultano condizioni abilitanti fondamentali dei processi di sensing e reconfiguring (Heubeck, 2023; Schoemaker et al., 2018; Çera & Abbas, 2023). Questo contributo si inserisce nel filone delle dynamic managerial capabilities, rafforzandone la rilevanza empirica nel settore pubblico.
Un ulteriore avanzamento teorico riguarda il modo in cui viene concettualizzata la co-produzione. I contributi analizzati focalizzano l’attenzione dalla co-produzione a una visione più ampia, in cui essa rappresenta una componente strutturale di ecosistemi di creazione di valore pubblico. In tali ecosistemi, diverse configurazioni di attori, piattaforme digitali e pratiche organizzative generano differenti tipologie di valore per cittadini, amministrazioni e società nel suo complesso (Osborne et al., 2021; Scupola & Mergel, 2021; Torfing et al., 2021; Rösler et al., 2021).
Infine, la letteratura sulle capacità dinamiche orientate alla sostenibilità e alla trasformazione digitale propone tassonomie che distinguono tra eco-efficienza, trasformazione organizzativa e trasformazione sistemica, nonché tra diversi livelli di integrazione degli stakeholder (Köhler et al., 2022). L’integrazione di queste dimensioni arricchisce la DCT introducendo elementi normativi – come la sostenibilità e il valore pubblico – e una prospettiva esplicitamente multi-attore.
Sul piano pratico, i risultati suggeriscono che i programmi di trasformazione nella PA dovrebbero essere progettati come processi di sviluppo di pratiche e routine, piuttosto che come insiemi di progetti tecnologici isolati. Le evidenze indicano che la costruzione di pratiche ricorrenti – quali il co-design con utenti e stakeholder, la sperimentazione controllata e il monitoraggio continuo – risulta più efficace nel sostenere il cambiamento organizzativo di lungo periodo. Strumenti operativi come comunità di pratica, laboratori di innovazione e revisioni periodiche dei processi emergono come leve particolarmente rilevanti (Scupola & Mergel, 2021; Rösler et al., 2021; Malacina et al., 2022; Ellström et al., 2021).
Inoltre, le amministrazioni pubbliche sono chiamate a rafforzare le capacità dinamiche sia a livello organizzativo sia manageriale. Ciò implica investimenti in sistemi di sensing, come l’intelligence digitale e l’ascolto strutturato di utenti e stakeholder; in meccanismi di seizing, attraverso processi decisionali più snelli e la riduzione degli ostacoli burocratici; e in strutture dedicate al reconfiguring, quali unità di cambiamento e revisioni di ruoli e confini organizzativi (Mwanza & Dar, 2025; Barrutia et al., 2022; De Magalhães Santos, 2024; Ellström et al., 2021). In questo contesto, i programmi di formazione manageriale dovrebbero sviluppare competenze imprenditoriali e di gestione dell’innovazione, più che limitarsi alle tradizionali competenze amministrative (Heubeck, 2023; Schoemaker et al., 2018).
Un’ulteriore implicazione riguarda la necessità di promuovere forme di leadership trasformazionale e distribuita. Operativamente, ciò significa ampliare i margini di autonomia ai livelli intermedi, creare spazi di sperimentazione sicuri e riconoscere e premiare comportamenti collaborativi e innovativi. La leadership emerge come una rete distribuita di attori che animano iniziative di cambiamento, piuttosto che come una funzione concentrata esclusivamente nei vertici organizzativi (Heubeck, 2023; Çera & Abbas, 2023; AlNuaimi et al., 2021).
Per quanto riguarda la co-production, i risultati suggeriscono di progettare questi processi con un chiaro orientamento alla creazione di valore pubblico, e non solo al consenso o alla legittimazione simbolica. Le amministrazioni dovrebbero collegare le iniziative di co-progettazione a obiettivi espliciti di valore – cittadino, economico, amministrativo e sociale – dotandosi al contempo di metriche adeguate per valutarne gli esiti (Osborne et al., 2021; Scupola & Mergel, 2021; Torfing et al., 2021; Rösler et al., 2021; Malacina et al., 2022).
Infine, la governance delle collaborazioni pubblico–private richiede di essere affrontata come la gestione di veri e propri ecosistemi di innovazione. I casi analizzati mostrano che la co-creazione con attori privati richiede capacità organizzative esplicite per superare barriere legate alla fiducia, alla condivisione dei dati e all’allineamento degli incentivi. Le piattaforme collaborative e routine di apprendimento congiunto emergono come strumenti chiave per sostenere tali collaborazioni nel tempo (Barrutia et al., 2022; Rösler et al., 2021; Köhler et al., 2022).
Nel complesso, le evidenze analizzate invitano a concepire l’innovazione nel settore pubblico come un fenomeno incrementale, relazionale e contestuale, che prende forma nel tempo dall’intreccio tra vincoli istituzionali, agency degli attori, capacità dinamiche e pratiche quotidiane orientate alla creazione di valore pubblico.
Conclusioni
Il presente contributo interpreta la trasformazione digitale nella Pubblica Amministrazione come un processo di “trasformazione silenziosa”, caratterizzato da cambiamenti incrementali, adattivi e cumulativi che emergono attraverso micro-pratiche organizzative, forme di leadership e processi continui di sperimentazione. Il principale contributo teorico dell’articolo consiste nell’evidenziare come l’innovazione pubblica possa svilupparsi anche all’interno di contesti istituzionali altamente rigidi, attraverso dinamiche bottom-up che, nel tempo, riconfigurano in modo progressivo routine amministrative, capability organizzative e modelli di governance.
Lo studio mostra inoltre che il successo della trasformazione digitale non dipende unicamente dall’introduzione di nuove tecnologie, ma soprattutto dall’interazione tra capability dinamiche, adattamento ai vincoli istituzionali, pratiche di governance collaborativa e orientamento alla creazione di valore pubblico. È proprio questa combinazione di fattori organizzativi e istituzionali a rendere possibile una trasformazione sostenibile, in cui il cambiamento tecnologico si traduce effettivamente in innovazione organizzativa e in miglioramento dei risultati per cittadini e stakeholder.
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Autori
Università degli Studi del Molise
Università degli Studi del Molise
